El tema del financiamiento de la educación superior, sin duda, es uno de los que más aristas tiene no sólo para los investigadores especializados sino para las propias autoridades de las universidades. No es fácil conocer de manera simple y precisa los montos que se asignan a este nivel educativo y a cada una de las instituciones, dada la forma de presentación del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación. Muchos son los vericuetos que debe dar el interesado en el tema, y no siempre se ven satisfechas sus expectativas de contar con un conocimiento riguroso y sólido de este espinoso y resbaladizo objeto de estudio.
En días pasados, el Ejecutivo anunció que para el año 2003 tendremos un presupuesto austero, pero que la educación se considerará prioritaria pese a las desfavorables condiciones económicas del país. Ante ello, muchas han sido las voces de alerta que se han levantado para que este sector, y la educación superior en particular, no se vea afectado en el presupuesto ni tenga más recortes de los aplicados.
Sin embargo, sobre el financiamiento a la educación superior todos opinan, las más de las veces con información parcial y poco clara; y esto obedece porque poco se conoce públicamente cómo se conforma el presupuesto a la educación superior para que la danza de las cifras -alegres para unos, pesimista para otros- pueda encontrar un cauce de discusión racional.
Cabe señalar que la fuente oficial de información sobre el financiamiento es la presentada en los anexos de los informes presidenciales. En éstos se muestran series históricas, cuyos valores han variado en distintas ocasiones. Ese fue el caso del sexto informe de gobierno del presidente Zedillo, que modificó los datos al alza ante los cambios de la estructura programática del gasto. Este cambio llevó confusiones sobre la asignación real de recursos federales a la educación superior en la década pasada. Los dos últimos informes retoman esas series con los mismos criterios programáticos.
¿Cuáles son los criterios de clasificación del gasto educativo? La estructura programática de Hacienda establece ramos, funciones y subfunciones de gastos. El correspondiente a la educación (función 07) se integra con el ramo 11 (Educación pública), el ramo 25 (Previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos, que corresponde al DF), y el ramo 33 (recursos destinados a las entidades federativas para operar los servicios descentralizados con tres fondos: FAEB, FAETA Y FAM). Para este año el total del gasto que administra la SEP directamente o los canaliza a los estados es de 273 mil 753 millones de pesos. Otras secretarías realizan actividades educativas estimadas en poco más de tres mil millones de pesos.
La información presentada en los informes presidenciales como gasto federal en educación superior comprende el que se refiere a la educación superior (subfunción 03), además del destinado al posgrado (subfunción 04) y a la investigación que se realiza en las IES (subfunción 06). Esa es una forma de medir el gasto pero la clasificación resulta confusa, pues no es posible distinguir lo que en una institución corresponde al posgrado y a la investigación; además, en esta clasificación, el posgrado parece ser algo distinto de la educación superior, lo que es absurdo. Pero sumar sin más el presupuesto asignado por las distintas subfunciones da una idea errónea de lo que realmente se destina a la educación superior. Por ejemplo, en el segundo informe de gobierno del presidente Fox se reporta que para 2001 el gasto federal en educación superior fue de 47,871.8 millones de pesos, pero en esta cifra se incluye el presupuesto de todos los centros de investigación del sistema SEP-Conacyt, cuya actividad principal es la investigación asociada a la formación de recursos humanos en el posgrado. Ese presupuesto debía considerarse adicional a la inversión que se requiere para fortalecer la educación superior e incorporarse en un nuevo ramo de ciencia y tecnología, que se está negociando de acuerdo con las modificaciones legislativas recientes.
Otra forma de medir el gasto es asignado a la educación superior sin la investigación. El año pasado se destinaron 36,123 millones de pesos de acuerdo con la cuenta pública de 2001, considerando el gasto en los ramos correspondientes a la SEP, al Fondo de Aportaciones Múltiples del ramo 33, a la Sagarpa y a la Sedena, que son los únicos que reportan gasto en educación superior. La diferencia en los criterios de clasificación del gasto de educación superior no es anodina. Con el criterio de que el gasto se refiere al total de las tres subfucniones, la inversión federal alcanzó el año pasado 0.83 por ciento del PIB y, de acuerdo con las estimaciones para este año, se alcanzaría 0.85 por ciento. En cambio, si se excluye la investigación, el porcentaje se situó en 0.63 por ciento, y ascendería a 0.65 por ciento este año. La diferencia de dos decimas del PIB representa más de diez mil millones de pesos, cifra a todas luces decisiva para invertir en este sector.
De acuerdo con las estimaciones para 2002, el gasto en educación superior más investigación ascenderá a 52,277.2 millones de pesos, y el exclusivo en educación superior a 40,500 millones de pesos, sin considerar los recursos para los aumentos salariales otorgados a lo largo del año. De este modo, se tendría un crecimiento real de 3.4 por ciento y de 6 por ciento, si es que se cumplen la estimación de la SEP. De acuerdo con la información oficial, al finalizar el año, habrá más recursos que el año anterior, continuando con la tendencia de crecimiento en el financiamiento a partir de 1997, como se puede observar en la gráfica, que presenta la serie del financiamiento a pesos de 1990.
Es ésta se muestra un crecimiento de 1990 a 1994; una caída de 1995 a 1997 y una recuperación de 1998 a 2002. En 12 años ha habido una política de financiamiento irregular, que se explica por las crisis del país. Sin embargo, llevamos un lustro de crecimiento real en el financiamiento, con cualquiera de los criterios que se elija. Si bien este crecimiento ha sido insuficiente para atender las necesidades de las instituciones, no podemos desconocer que como resultado de negociaciones entre el Ejecutivo, la Cámara de Diputados y diversos actores políticos y sociales se ha apreciado la importancia de mantener un crecimiento sostenido en el financiamiento a este nivel educativo, pese a las condiciones económicas adversas.
Mucho se ha dicho de que en nuestro país es necesario alcanzar como meta para 2006 una inversión en educación superior de 1 por ciento del PIB. En ello tiene que ver el criterio que se utilice. Si en este 1 por ciento se encuentra la investigación, faltaría un esfuerzo menor pero insuficiente para atender las necesidades de nuestras instituciones. Pero aún más, como no queda claro en el Programa Nacional de Educación 2001-2006 si esta meta incluye el gasto estatal y el privado, ya la superamos este año: sólo el gasto público representaría 1 por ciento, al sumar 0.85 por ciento federal más 0.15 por ciento estatal, sin contar con información sobre el gasto privado. Incluso, en uno de los anexos del segundo informe de gobierno se reporta que el gasto nacional asciende a 1.1 por ciento del PIB.
Es más correcto considerar el segundo criterio: referirse solamente al gasto en educación superior y contabilizar por separado el de ciencia y tecnología. El propio PNE establece la meta de alcanzar en educación el equivalente a 8% del PIB, y señala que esta meta excluye la inversión en ciencia y tecnología. Actualmente tenemos un gasto público, federal más estatal, equivalente a 0.80 por ciento del PIB, que debería incrementarse con la participación de ambos órdenes de gobierno. Es deseable que el presupuesto federal se incremente hasta alcanzar 1 por ciento y el estatal, al menos, duplique su reducida participación. Ello requiere de la reforma fiscal postergada que dé mayor capacidad financiera al gobierno federal y a los estados pero el panorama no se presenta nada favorable a la luz de los anuncios sobre el presupuesto del siguiente año.
Mantener un esfuerzo sostenido de financiamiento compartido es reclamo de todas las instituciones de educación superior; los nuevos retos a que se enfrentan así lo exigen y gobiernos, legisladores e instituciones deben acordar nuevas fórmulas que den certeza al desarrollo futuro del sistema educativo superior y la protejan de los coletazos de las crisis presupuestales.
