La coordinación fiscal es la clave del federalismo. En México los cambios en las relaciones fiscales entre los estados y la Federación conforman un proceso que se intersecta con la transición democrática. La reforma de 1998 a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) modificó el esquema básico de distribución de las aportaciones federales a los estados y municipios, dando lugar, además del fondo general de participaciones, a un conjunto de fondos de aportaciones con propósitos claramente definidos, en su mayor parte para alimentar las políticas sociales y las inversiones en infraestructura de los estados.
Se trata del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FAES); el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF); el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA); el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP); y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF). En términos programáticos y presupuestarios este conjunto de fondos se reúne en el denominado Ramo 33 del PEF.
Los recursos del Ramo 33 representan, aproximadamente, dos terceras partes del presupuesto federalizado. El resto incluye, además de las participaciones federales generales, recursos para las previsiones y aportaciones para la educación básica y normal, tecnológica y de adultos, los convenios de descentralización, así como el Programa de Apoyo al Fortalecimiento de las Entidades Federativas. Dentro del Ramo 33, la mayor parte (más del 60 por ciento) es consumida por el FAEB, aunque los recursos para el resto de los fondos son de vital importancia para el desarrollo de los programas sociales estatales.
A partir de la reforma de 1998 a la LCF y mediante la renovación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la parte de recursos transferidos a las entidades federativas ha registrado un gradual pero significativo incremento tendencial. A finales de los noventa la proporción del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) entregado a los estados y municipios representaba aproximadamente el 12.5 por ciento del total, mientras que, en la actualidad los recursos del fondo de participaciones generales y de los fondos específicos de aportaciones alcanzan una proporción en torno al veinticinco por ciento del PEF.
Para todos los estados el acceso a estos fondos representa la principal fuente de sus recursos públicos. Pocas entidades federativas (Estado de México, Nuevo León y Jalisco) han logrado niveles de generación de recursos propios por captación fiscal u otros instrumentos superiores al diez por ciento del presupuesto estatal. La mayoría se ubica en el rango entre tres y cinco por ciento, pero varias no han conseguido remontar el umbral de uno por ciento respecto al gasto federalizado, como es el caso de Guanajuato, Querétaro, Baja California Sur, Tlaxcala, San Luis Potosí, Zacatecas, Aguascalientes, Oaxaca y Colima.
Es importante registrar que, según la LCF, las aportaciones del fondo general de participaciones, así como las correspondientes a los fondos del Ramo 33 “serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las Entidades Federativas y, en su caso, de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios que deberán destinarse específicamente a los fines establecidos. (Art. 49).
Varios de los fondos del Ramo 33 transfieren recursos a las instituciones de educación superior: el FAEB a escuelas normales, el FAETA a los institutos tecnológicos, el FAM a las universidades, y el FAIS a las diversas IES públicas existentes en la entidad correspondiente.
Si una universidad estatal recibe recursos del FAM y del FAIS está obligada a reportar a la hacienda estatal, y en su caso al órganos superior de fiscalización de la entidad, el ejercicio de tales recursos, sin menoscabo de reportar a la Secretaría de Hacienda, a la SEP y en su caso a la Auditoría Superior de la Federación el ejercicio del subsidio ordinario recibido por la vía federal, y los recursos recibidos vía programas federales articulados en torno al PIFI (PROMEP y FOMES).
La propia LCF establece las instancias de la administración pública que intervienen en el presupuesto, entrega, supervisión y fiscalización de los fondos federalizados. Según la norma, corresponde a la Secretaría de la Función Pública el proceso de presupuestación y entrega de los recursos del Ramo 33. A los gobiernos locales corresponde la entrega y control de las erogaciones. Al poder legislativo local, con apoyo de la entidad de fiscalización superior local, toca supervisar la aplicación de los recursos de acuerdo a los objetivos y reglas operativas de los fondos. La ASF también tiene competencia en este proceso, al estar facultada a convenir con los estados auditorías sobre la correcta ejecución de fondos federalizados. Además que, “cuando la Contaduría Mayor de Hacienda o el órgano equivalente del Poder Legislativo local, detecte que los recursos de los Fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta Ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.” (LCF, Art. 49).
La generalidad de los órganos de fiscalización estatales reportan y publican las auditorías anuales del Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS), en donde se incluyen las correspondientes revisiones sobre el ejercicio de presupuesto federalizado a cargo de las universidades de los estados. Pero no es infrecuente el caso de auditorías en profundidad a las UPES. En la próxima entrega, algunos ejemplos.
