La última década de la educación superior en nuestro país ha estado caracterizada por la actividad de negociación que la ANUIES y los rectores de las universidades públicas han tenido que desarrollar para mejorar el presupuesto federal que cada año se les destina en el marco del Presupuesto de Egresos de la Federación. Sin duda, el tema del financiamiento público a la educación superior ha formado parte, de tiempo atrás, de la agenda impulsada por las universidades, si bien actualmente ha tenido un ímpetu renovado frente al nuevo contexto en que se desenvuelven.
A lo largo de estos años en que se repiten los ciclos de negociación y cabildeo presupuestal, Campus Milenio ha dado cuenta de los avances y retrocesos en materia de financiamiento, así como de los avatares de los universidades en estos procesos inciertos y altamente desgastantes para sus rectores. No en vano las instituciones públicas de educación superior, agrupadas en la ANUIES, han impulsado el establecimiento de presupuestos plurianuales, con iniciativas de reformas legales ya presentadas a la 61 Legislatura del Congreso, que habrán de ser actualizadas y nuevamente sometidas a la actual Legislatura y a las nuevas autoridades educativas y hacendarias del gobierno que iniciará el primero de diciembre de este año.
En este artículo paso revista a los resultados que en una década (2003-2012) han tenido las negociaciones presupuestales realizadas en tres legislaturas de la Cámara de Diputados en el presupuesto para educación superior. Sin duda estas ampliaciones han sido resultado de la nueva presencia que las universidades y la ANUIES han tenido en el Congreso de la Unión, así como de la nueva correlación de fuerzas políticas entre los grupos parlamentarios, sin mayorías absolutas en la Cámara de Diputados desde 1997.
En esta década se aprobaron ampliaciones en educación superior cercanas a los 58 mil millones de pesos, tal como se puede ver en la gráfica anexa. Si bien en cada año se dieron fluctuaciones en el monto de las ampliaciones decididas por los diputados, los presupuestos aprobados en el período (considerando las subfunciones presupuestarias de educación superior y de posgrado) han sido superiores a los proyectos de presentados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) en nueve por ciento, con un promedio anual cercano a los seis mil millones de pesos.
Para 2003 las ampliaciones acordadas en educación superior fueron las más bajas de la década en términos absolutos, con las cuales el presupuesto aprobado respecto al proyecto de PEF sólo aumentó en cuatro por ciento. En cambio, para el ejercicio fiscal de 2010 se aprobó el mayor monto de ampliaciones, lo que impactó en un diez por ciento de aumento del proyecto presupuestal presentado por el Ejecutivo. Sin embargo, fue en 2007 cuando porcentualmente se tuvo el aumento más significativo de la década: 17 por ciento. Como se puede observar, en 2011 y en 2012 las ampliaciones fueron mucho menores a las otorgadas en los seis años anteriores, con un crecimiento del PEF aprobado respecto al proyecto de cada año de alrededor del cuatro por ciento, igual que al inicio del período.
Los datos anteriores muestran la incertidumbre anual que tienen las universidades e instituciones públicas de educación superior en materia presupuestal. Como se puede observar en la tabla anexa, en nueve de los diez años del período, a valores constantes, el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo fue menor al aprobado el ejercicio fiscal anterior, y todavía menor al ejercido. Solamente en 2008 el Ejecutivo envío a la Cámara de Diputados un proyecto presupuestal que superó al aprobado de 2007. El resto de los años los proyectos tuvieron reducciones reales de alrededor de cuatro mil millones de pesos a valores constantes de 2012. Gracias a las ampliaciones obtenidas se revirtió la tendencia negativa que se observaba en las propuestas del Ejecutivo.
Un indicador útil para ponderar las variaciones presupuestales es el de subsidio federal por alumno, que resulta de contrastar el financiamiento con la evolución de la matrícula pública. Así, mientras el presupuesto aprobado para las subfunciones de educación superior y de posgrado aumentó en 36 por ciento en el período, la matrícula pública de educación superior –sin considerar educación normal que, salvo en el Distrito Federal, es financiada con recursos del Ramo 33 y no se clasifica en educación superior– lo hizo en más del cincuenta por ciento, lo que muestra una disminución del financiamiento federal por alumno.
Cada una de las legislaturas de la Cámara de Diputados logró ampliaciones diversas. Considerando las tres legislaturas completas del período (59, 60 y 61), el crecimiento real del presupuesto de educación superior fue muy diverso: en la 59 Legislatura prácticamente no hubo variación, no obstante las importantes ampliaciones que se aprobaron para 2005; en la 60 legislatura, que aprobó el presupuesto para los ejercicios fiscales de 2007, 2008 y 2009, se observó el mayor crecimiento real (34 por ciento), mientras que en la 61 Legislatura éste fue de tan solo el nueve por ciento.
Para el presupuesto de 2013 nuevamente se repetirá el ciclo anual de negociación presupuestal en un marco de incertidumbre. Por tratarse del inicio de una administración federal, en términos de ley será en el mes de diciembre cuando a marchas forzadas se discuta la propuesta que formalmente presente el Ejecutivo federal en la Cámara de Diputados.
Para evitar las negociaciones anuales, la ANUIES ha planteado en diversos documentos, desde hace más de una década, la necesidad de contar con políticas para el desarrollo de la educación superior y su financiamiento con visión de Estado. La demanda de las universidades es realizar reformas jurídicas y de política pública para establecer presupuestos plurianuales en este sector. La apuesta es convencer a los tomadores de decisiones en el Congreso y en el Ejecutivo, en los órdenes federal y estatal, para considerar a la educación superior, la ciencia, la tecnología y la innovación como prioridades del desarrollo nacional, tal como se señala en el documento Inclusión con responsabilidad social. Una nueva generación de políticas de educación superior:
“Son necesarias políticas públicas renovadas, con visión de Estado, para el desarrollo y la expansión de un sistema de educación superior de creciente calidad y con bases financieras sólidas y sostenibles a largo plazo, articuladas en un gran proyecto nacional de carácter federativo. Una nueva base de financiamiento de carácter plurianual es uno de los pilares para la ampliación y el fortalecimiento de la educación superior en todo el país” (ANUIES, 2012, P. 63).
