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C y T: expectativas y resultados en el inicio del siglo XXI
Alejandro Canales Sánchez
Campus Milenio Núm 480 [2012-09-27]
 

La aparición de Campus Milenio coincidió con el emblemático albor del siglo XXI que auguraba un futuro promisorio para una buena parte del mundo, tanto por la integración de bloques regionales y el establecimiento de objetivos a nivel mundial para la población más desfavorecida, como por la confianza en la información y el conocimiento como base para el desarrollo de las naciones.

En el plano nacional, la aparición de Campus también coincidió con el cambio político. La transición en México fue gradual y producto de sucesivas reformas políticas, la primera de ellas en 1977, pero que permitieron la alternancia en el año 2000. No sin dificultades, y sin cuestionamientos que persisten, quedó establecida una institucionalidad para regular la competencia electoral.

La combinación de factores contribuyeron a generar altas expectativas acerca de lo que podríamos avanzar en diferentes áreas de la vida pública en el siglo XXI. De hecho, a diferencia de lo que había ocurrido desde comienzos de los años ochenta, donde el cambio de gobierno, previo o al poco tiempo, producía una crisis económica o financiera que justificaba la modificación o el incumplimiento de los programas, en el año 2000 no hubo tal crisis. Hoy, transcurrida más de una década y en las vísperas del retorno del PRI a la presidencia de República, ha quedado claro que los resultados quedaron muy distantes de lo que se esperaba; las oportunidades parecían múltiples y poco fue lo que se alcanzó. El terreno de la ciencia y la tecnología no fue la excepción.

Los problemas y los propósitos

El Programa Especial de Ciencia y Tecnología (Pecyt) de la administración de Vicente Fox fue presentado en octubre de 2001. En el primer eje de diagnóstico se reiteró lo que ya se había advertido en documentos anteriores: el sistema de ciencia y tecnología no operaba como tal, sino que representa más bien un agregado de instituciones con poca relación entre sí, lo mismo que la inestabilidad de las políticas, la baja inversión o la escasa participación del sector privado. No obstante, añadió dos datos novedosos en ese entonces: uno, Conacyt solamente controlaba el 13 por ciento del gasto total del sector (p.34) y, dos, el mayor volumen de gasto se destinaba a la formación de recursos humanos (becas e incentivos a la productividad).

En torno del eje capacidad científica y tecnológica no se aportaron datos novedosos. Únicamente insistió en los elementos ya conocidos de la baja proporción de recursos humanos calificados y el reducido número de estudiantes de posgrado. O bien, el relativo bajo nivel de productividad de la planta de investigadores, la necesidad de la descentralizar la ciencia y la tecnología y de incrementar su difusión y la divulgación.

Quizás en el diagnóstico de competitividad e innovación en las empresas mostró la parte más novedosa. Por ejemplo, señaló que la mayoría de las empresas mexicanas pertenecían al nivel de emergente y con muy limitadas capacidades de generación de valor en comparación con los niveles superiores. También destacó el escaso número de solicitudes de patentes y su declinación en los años recientes.

En consecuencia con los problemas, el programa sectorial de Vicente Fox se planteó tres grandes objetivos estratégicos:

1. Contar con una política de Estado en ciencia y tecnología. Esto es, una política de largo plazo (transexenal) respaldada por la sociedad y adoptada por los poderes ejecutivo y legislativo. Algunas de las estrategias específicas que incluyó fueron: estructurar el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología; adecuar la Ley Orgánica de Conacyt; impulsar las áreas de conocimiento estratégicas para el desarrollo del país; y la descentralización de las actividades científicas y tecnológicas.

2. Incrementar la capacidad científica y tecnológica del país. Aquí incluyó cinco estrategias y las mayores metas cuantificables. Por ejemplo, se propuso: incrementar el presupuesto nacional para ciencia y tecnología a 1.5 por ciento del PIB en el 2006 y el gasto público a un 4 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación o pasar de 23 por ciento a 40 por ciento de inversión privada en investigación y desarrollo experimental (IDE) en el 2006 y el establecimiento de fondos sectoriales para apoyar la investigación; aumentar el personal técnico medio y superior, pasando de 320 mil posgraduados a 800 mil en el 2006; ampliar la infraestructura científica y tecnológica y modificar el reglamento del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) para darle cabida a investigadores en áreas tecnológicas, entre otros aspectos.

3. Elevar el nivel de competitividad y la innovación de las empresas. En el tercer y último objetivo, planteó como principales estrategias: incrementar la inversión del sector privado a 40 por ciento del gasto en IDE –lo cual significaba incrementar alrededor de 10 puntos porcentuales en el periodo; promover la incorporación de personal de alto nivel científico y tecnológico en la empresa (pasar de una estimación de 5 mil personas en el 2001 a 32 mil para el 2006 y más del 80 por ciento con estudios de posgrado).

Vale la pena resaltar que la mayoría de metas que se planteó el programa sectorial de la administración de Vicente Fox implicaba, respecto de las cifras que había al iniciar su periodo, duplicar, triplicar o inclusive quintuplicar las cantidades, como la de miembros del SNI (pasar de 8 mil a 25 mil), nuevas plazas para investigadores (de 60 a 12 mil 500), de becarios de Conacyt (de 12 mil 600 a 32 mil 500) o el número de tecnólogos en el sector productivo (de 5 mil a 32 mil). Sin embargo, existía una salvedad, el logro de metas quedó atado a tres diferentes condiciones: que la inversión nacional en IDE fuera del 1 por ciento del PIB en el 2006; una participación del sector privado en IDE de 40 por ciento; y un crecimiento macroeconómico anual promedio real de 5 por ciento del PIB. Ni unos ni otros se cumplieron.

Una diferencia que también era relevante y que seguramente incrementó la tensión entre la investigación básica y el desarrollo tecnológico, fue el cambio estructural que proponía: “Este Consejo pasará de una operación por programas, a otra basada en fondos de apoyo y financiamiento de las actividades científicas y tecnológicas, conforme lo establece la LFICyT” (p. 96). Es decir, los cambios ya habían sido previstos en la normatividad desde la gestión previa, pero a la del periodo 2000-2006 le correspondía ponerlos en operación.

En lo que se refiere a la declaración de propósitos de la administración 2007-2012, la de Felipe Calderón, la difusión fue más bien opaca y las expectativas menores. De hecho, concluyeron los dos primeros años de ejercicio y el programa sectorial no se conoció públicamente. Las especulaciones se generalizaron acerca de la existencia de una versión extensa y una breve de los documentos programáticos que se presentarían simultáneamente. Sin embargo, en el caso del sector científico y tecnológico, ni una ni otra se conoció públicamente en los plazos establecidos. Finalmente, en el mes de diciembre de 2008, se publicó el Pecyt en el Diario Oficial de la Federación; fue el último programa en difundirse .

El documento programático no contenía novedades; no las hubo en la identificación de problemas ni en los objetivos, tampoco en los datos ni en las acciones que se propuso. En el diagnóstico, básicamente en continuidad con la estructura del programa de la administración anterior, se volvieron a destacar las dificultades del marco legal para establecer una política de Estado, lo mismo que la insuficiencia del financiamiento nacional de la ciencia y la tecnología y los problemas de infraestructura. También se volvió a reiterar la necesidad de profundizar la descentralización de las actividades científicas y tecnológicas, así como la idea de consolidar la formación de recursos humanos.

Los objetivos tampoco se apartaron mayormente del programa de la administración anterior. Quizás lo más sobresaliente fueron los indicadores que asoció a los diferentes objetivos. Por ejemplo, para el establecimiento de políticas de Estado, tomó como indicador la competitividad del país y como meta pasar en el periodo 2006-2012 de la posición 58 a la 30 en el Índice Global del Foro Económico Mundial. También, para el mismo periodo, incrementar el número de patentes solicitadas en México por mexicanos de 574 a 794, aumentar el número de graduados de doctorado de 2 mil 112 a 3 mil 638, o que el número de investigadores nacionales pasara de 12 mil 96 a 19 mil 850.

Las metas de descentralización fueron relativamente más modestas, dado que solamente se comprometió a que todas las entidades federativas contaran con su respectivo programa sectorial al término del periodo (en el 2006 solamente un tercio de entidades contaba con él). Una segunda meta fue pasar de 60 a 80 por ciento de atención a las demandas estatales o regionales.

Por el contrario, en materia de inversión nuevamente se planteó altas expectativas que duplicaban los montos iniciales. Llevar la inversión en IDE de 0.47 a 1.2 del PIB a lo largo del periodo. O bien, incrementar la participación del sector privado en el financiamiento de la IDE de 0.22 a 0.65 del PIB. En cuanto a infraestructura se propuso crear 6 parques tecnológicos y otorgar 16 apoyos complementarios para equipamientos de laboratorios entre el 2008 y el 2012. Por último, también se propuso que todos los Centros Públicos de Investigación contarán con convenios de administración por resultados.

Los resultados y los pendientes

Las metas en el periodo 2000-2006 se alcanzaron fundamentalmente en el caso de las nuevas disposiciones normativas. La promulgación de la nueva ley en el 2002, destacó por la búsqueda de autonomía del sector, el establecimiento de un ramo de gasto propio y la reorganización de los órganos del sistema (el Consejo General, el Foro Consultivo, entre otros). Aunque, paradójicamente, profundizó el poder de la figura presidencial en la conducción del sector, al colocarlo a la cabeza del máximo órgano de gobierno del sector.

El logro de metas quedó asociado al factor de los recursos y al final los indicadores quedaron prácticamente a la mitad o menos. La excepción fueron los incentivos fiscales, pero la aplicación tuvo sus peculiaridades al mostrarse que fundamentalmente favoreció a empresas transnacionales, lo cual fue un elemento adicional para la confrontación entre la principal organización de científicos y el entonces titular de Conacyt. Una tensión que culminó con la sustitución del director en el 2005. En el 2009 se abandonó el programa de incentivos fiscales y se puso en marcha otro de estímulo directo a la inversión en investigación y desarrollo tecnológico.

Una de las iniciativas más relevantes fueron los fondos sectoriales y mixtos. En buena medida porque fue lo que permitió a Conacyt pasar de una operación por programas, centrada en la oferta, a otra centrada en la demanda mediante fondos competitivos. Lo que a la fecha muestran los fondos es que el volumen de sus recursos ha sido creciente en el presupuesto total de Conacyt, también que sí tienen la capacidad de orientar la investigación científica y el desarrollo tecnológico hacia determinadas áreas o problemas.

En lo que concierne a logros de la administración 2006-2012, la misma situación parece repetirse de la administración previa: el mayor alcance está localizado en el establecimiento del marco normativo y los indicadores han quedado muy distantes de lo que se había propuesto. En el primer caso, destaca la reforma del 2009, mediante la cual el termino “innovación” quedó integrado a lo largo de todo el capitulado de la ley y también en órganos e instrumentos. Lo mismo que la creación Comité Intersectorial para la Innovación. Pero tal vez lo más relevante fue la modificación a la ley para que, ahora, las instituciones de educación superior, incluidas las universidades, puedan “crear unidades de vinculación y transferencia de conocimiento”, bajo el estatus jurídico que decidan las propias instituciones (artículo 40 Bis).

Sobre la meta de competitividad, la idea era que México, al término de esta administración, alcanzaría la posición número 30 en el índice global Foro Económico Mundial. El problema es que actualmente estamos en la posición 53. La estimación de número de patentes solicitadas en México por mexicanos para este año es de 553 y se había previsto que alcanzáramos 794. Igualmente, en lo concerniente al número de miembros del Sistema Nacional de Investigadores se suponía que deberían estar en este año 19 mil 858, pero la estimación es de 18 mil 554. La diferencia no es tan grande como la que ocurrió en el 2006, pero sin duda los indicadores están por debajo de lo que se había previsto.

El nivel de inversión tampoco es mejor. Incluso, en gasto en IDE con el actual monto de 0.44 por ciento del PIB, no solamente está lejos del l.2 por ciento del PIB previsto, sino incluso es menor al que se calculaba en el 2006. En el sexto y último informe del actual gobierno no se publicaron cifras sobre la participación del sector privado en el financiamiento de la IDE, pero previsiblemente tampoco se alcanzó la meta anunciada.

Otro elemento que también vale la pena recordar es el ajuste permanente en los puestos directivos del organismo rector de las políticas científicas y tecnológicas durante todo el periodo. Desde las direcciones adjuntas al comienzo de la gestión hasta el cambio de titular en la parte final (en marzo de 2011), lo mismo la conducción del SNI que la reestructuración del Consejo en el 2010. Una cierta inestabilidad que seguramente ha tenido un efecto en la gestión del organismo y en los resultados que presenta.

Los pendientes se localizan precisamente en lo que no se ha logrado en materia de inversión, de fortalecimiento de capacidades y de mejora de la competitividad. Sin embargo, lo que parece dominar la agenda es, nuevamente, el marco normativo, ahora para la creación de una nueva secretaría para la ciencia y la tecnología. El problema es que no todos los actores del campo están convencidos de que sea una buena idea, tampoco está clara la independencia o articulación con el sector educativo; y el presidente electo, en tiempos de campaña, manifestó sus reservas a la propuesta.

Lo que se advierte es que, a lo largo de este periodo, las expectativas no se han visto satisfechas y las iniciativas se han dirigido, sobre todo, ha tratar de establecer un inalcanzable marco normativo. Quizás se ha pasado por alto lo esencial: los resultados y los acuerdos básicos sobre el rumbo que debiera seguir el sistema.


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Last modification: April 29 2020 11:44:32.  

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