La inversión es uno de los instrumentos más presentes en el terreno de las iniciativas para la actividad científica y tecnológica, tanto para los organismos internacionales como para los gobiernos nacionales o las comunidades de referencia. También es uno de los motivos más frecuentes de controversia entre los diferentes grupos de científicos y la autoridad correspondiente y de ésta hacia los empresarios que no parecen muy dispuestos a participar.
Desde el 2002 la legislación educativa, en su artículo 25, estableció que se debe destinar, al menos, el uno por ciento del PIB de gasto público para investigación científica y desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior. Nótese que se refiere a gasto público y es solamente gasto en instituciones educativas. Un ordenamiento que en su momento pareció realizar las expectativas de algunos legisladores y científicos, pero que simplemente ha resultó imposible llevar a efecto. Si se pusiera en marcha implicaría más que duplicar el presupuesto para toda la educación superior y suponer una infraestructura que hoy no se aprecia en el conjunto de universidades. A pesar del error, la norma persiste.
El año próximo se cumplirá una década de la otra modificación importante a la legislación científica y tecnológica. La adición del artículo 9 Bis a la ley sectorial para precisar que: “El Ejecutivo Federal y el Gobierno de cada Entidad Federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la investigación científica y desarrollo tecnológico. El monto anual que el Estado —Federación, entidades federativas y municipios— destinen a las actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico, deberá ser tal que el gasto nacional en este rubro no podrá ser menor al 1% del producto interno bruto del país mediante los apoyos, mecanismos e instrumentos previstos en la presente Ley”.
En ese párrafo de la ley se establecieron las precisiones y condiciones que la normatividad educativa había soslayado. Por ejemplo, el esfuerzo financiero sería “con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público”, o sea, cuando se pudiera. Más importante: el monto de los recursos financieros para cumplir lo que dice la ley son de gasto nacional y no solamente para instituciones educativas. Esto es, los recursos incluyen gasto público y privado y son para todas las actividades científicas y tecnológicas, independientemente del recinto en el que se lleven a efecto.
De cualquier forma, ni lo que dice una norma ni la otra se ha cumplido en la década previa. El volumen de recursos para investigación científica y desarrollo experimental (IDE), como proporción del PIB, se ha mantenido entre el 0.41 y el 0.43. Una cifra que representa menos de la mitad de lo que está previsto en la ley. En estas mismas páginas de Campus hemos registrado las vicisitudes de los cambios legislativos, lo mismo que la cíclica disputa por los recursos financieros con Hacienda o la intervención de grupos y personalidades del ámbito científico para presionar por mayores recursos. O bien, el ejercicio legal del Foro Consultivo, a través de una demanda administrativa, para que se cumpliera la ley. El hecho incontrovertible es que la normatividad, a pesar de sus salvedades, se ha incumplido en materia de financiamiento.
Pronto se disipó la expectativa que despertó el cambio de siglo y la alternancia. Al diagnóstico de que Conacyt solamente controlaba una proporción muy limitada del presupuesto federal para el sector y la mayor parte de esa escasa proporción era para becas y el sostenimiento del Sistema Nacional de Investigadores, se dispuso un cambio organizacional y administrativo relevante.
La modificación operada en la década previa culminó con la desectorización de Conacyt de la SEP —aunque después la Secretaría de Economía tuvo una mayor intervención— la creación de una ramo de gasto propio (el ramo 38) en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y la promulgación de la actual ley de ciencia y tecnología, la cual no solamente incluyó el ya comentado artículo 9 Bis, sino modificaciones importantes en el conjunto de órganos del sector.
Al inicio de la década pasada, el gobierno de entonces, se trazó metas ambiciosas para el final de su mandato, como la de duplicar el presupuesto nacional para ciencia y tecnología (de 0.75 a 1.5 por ciento del PIB), lo mismo para IDE (de 0.45 a uno por ciento del PIB) o elevar la participación relativa del sector privado en el financiamiento de IDE (de 0.31 a 40 por ciento). Está por demás reiterar que, nuevamente, no se cumplieron los propósitos, salvo en lo concerniente a la reorganización del sistema y en lo referente a la participación del sector privado. Aunque, luego, como lo comentamos en su oportunidad, se complicaron las relaciones entre autoridad, grupos de científicos y empresarios por la detección de cierto tipo de irregularidades en el otorgamiento de incentivos fiscales a empresas.
El asunto es que la promesa de los recursos financieros ha permanecido como una constante, renovándose en cada cambio gubernamental, presente en las negociaciones anuales del PEF en el Congreso y cada vez con una mayor dependencia del gobierno federal y especialmente de la Secretaría de Hacienda.
El nuevo periodo
La promesa se volvió a formular en la actual administración. En el Pacto por México se dijo que se daría un “impulso sin precedentes” a la ciencia, la tecnología y la innovación. En el mismo documento se planteó como uno de sus objetivos que se daría cumplimiento a lo que dice la ley y se alcanzaría “de manera gradual, una inversión del uno por ciento del PIB” en investigación científica y desarrollo tecnológico. Tal incremento, se dijo, comenzaría en el presupuesto de este año. Las cifras indican que, respecto del 2012, efectivamente, el aumento fue de alrededor de siete mil millones de pesos.
El objetivo planteado en el Pacto, como todos los que se formularon entonces, fueron recuperados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) de la actual administración. La formulación no alcanzó la contundencia de un impulso sin precedentes anunciado en el Pacto, sino más bien como una estrategia de “contribuir a que la inversión nacional en investigación científica y desarrollo tecnológico crezca anualmente y alcance un nivel de uno por ciento del PIB”. Una estrategia que incluye como líneas de acción la participación de todos los sectores (público, privado y social) en el gasto sectorial, la promoción de la inversión que realizan las instituciones de educación superior e incentivos para promover la participación del sector productivo en el financiamiento.
Seguramente, como la marca la ley, la estrategia de contribuir a la inversión nacional del uno por ciento en el sector, planteada en el PND, será recuperada y desarrollada en el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación (Peciti), el cual deberá estar listo a más tardar en abril del año próximo. Por lo pronto, solamente está el dato del segundo PEF que elabora la actual administración para valorar si se encamina a cumplir con la meta autoimpuesta.
En el proyecto que remitió el gobierno federal al Congreso en septiembre de este año, consideró un volumen de gasto en ciencia y tecnología para todas las dependencias gubernamentales del orden de 81 mil 810 millones de pesos (incluye recursos fiscales y los generados en las propias dependencias). En términos corrientes, un aumento de poco más de 11 mil millones, respecto del presupuesto actual; en términos reales alrededor de un 11 por ciento. A su vez, para Conacyt planteó un presupuesto de 31 mi 586 millones de pesos. Esto es, respecto de este año, le adicionó 6 mil millones de pesos más, lo cual representa aproximadamente 20 por ciento en términos reales.
En el presupuesto que aprobaron recientemente los diputados, modificaron ligeramente la propuesta del ejecutivo federal. En el volumen general, aumentó levemente a 81 mil 860 millones de pesos (52 millones de pesos más a la propuesta original), pero con diferencias importantes para algunas dependencias gubernamentales. Por ejemplo, Sagarpa, SEP y Salud tuvieron incrementos: 142 millones, 36 millones y 12 millones de pesos, respectivamente. El aumento más importante fue en el rubro de “previsiones salariales y económicas”, el que tiene que ver con incremento de salarios y creación de plazas, pues le añadieron poco más de 361 millones de pesos. Otra decena de secretarías permanecieron sin cambios. Por el contrario, y curiosamente, a Conacyt fue al único que le quitaron 500 millones de pesos.
El dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública no precisa la argumentación del decremento para Conacyt. El director del organismo rector de las políticas científicas tampoco se ha inconformado públicamente. Lo que sí es un hecho es que la disminución no toca a la propuesta del gobierno federal de destinar 550 millones de pesos para la creación de nuevas plazas para investigadores. Ese monto fue aprobado por los legisladores y está considerado en el rubro correspondiente.
El titular del Conacyt, Enrique Cabrero, ha hablado de la creación de un Programa de Cátedras para Jóvenes Investigadores, en el cual se tiene previsto ocupar los recursos autorizados y la creación de medio millar de plazas. Sin embargo, las característica del programa todavía no están claras. Seguramente deberá tener una articulación con las hasta ahora desconocidas líneas de acción del programa sectorial de esta administración.
En resumidas cuentas, ingresamos a un nuevo periodo en el que persiste la idea de alcanzar un porcentaje de inversión en las actividades científicas y tecnológicas. A la fecha, prácticamente, es la única y principal estrategia anunciada por la presente administración. En la década anterior, la meta solamente quedó en el marco normativo del sector. Actualmente, el incremento presupuestal de los dos primeros años parecen encaminarse a cumplir lo que dice la ley, pero todavía es incierto si el esfuerzo se sostendrá y si los incrementos se aplicarán en el indicador correcto: solamente en IDE. Nada más.
